Fortalecimiento de la gobernanza para la gestión del riesgo de desastres mediante marcos jurídicos y regulatorios integrales
por Isabelle Granger, responsable del Programa de derecho relativo a desastres y función auxiliar, Federación Internacional, y Jeanique Serradinho, coordinadora del Programa de derecho relativo a desastres para Sudáfrica, Federación Internacional
En todo el mundo, la frecuencia y la intensidad de los desastres van en aumento, agravadas por el cambio climático. Las personas en situaciones vulnerables, así como las que corren los mayores riesgos de sufrir las consecuencias de los desastres, como las que viven en zonas de alto riesgo, las poblaciones indígenas, las minorías raciales y étnicas, las personas mayores y las personas con discapacidad, a menudo soportan una carga desproporcionada de las consecuencias generadas por situaciones de desastre y de emergencia.
La gobernanza del riesgo de desastres, esto es, el conjunto de normas jurídicas, políticas, planes y arreglos institucionales relativos a la gestión del riesgo de desastres, forma la base de un sistema de gestión del riesgo de desastres más sólido y capaz de hacer frente a los riesgos de desastres en nuestro mundo, que se muestra cada vez más peligroso. Por ende, para proteger a las personas contra las consecuencias de los desastres, agravadas por el cambio climático, es imprescindible fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres y establecer leyes, políticas y planes bien formulados, bien comprendidos y bien implementados.
La Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (Federación Internacional) reconoce esta problemática desde hace más de veinte años. En 2023, consolidó dos décadas de investigaciones exhaustivas, experiencias y recomendaciones vinculadas con el derecho relativo a desastres en un solo documento integral: las Directrices para la gobernanza del riesgo de desastres – Fortalecimiento de leyes, políticas y planes para una gestión de riesgo de desastres integral (las Directrices). Las Directrices sirven como herramienta para apoyar a los Estados en sus esfuerzos por fortalecer el marco para la gestión del riesgo de desastres y estar legalmente preparados para hacer frente a desastres y emergencias. Las Directrices abarcan los aspectos fundamentales de un sistema de gestión del riesgo de desastres eficaz, la prevención y mitigación de desastres, la preparación, la anticipación, la respuesta y la recuperación. Sus secciones específicas también abordan determinados tipos de desastres, la asistencia internacional en casos de desastre, los procedimientos jurídicos para los agentes de gestión del riesgo de desastres, la protección e inclusión de grupos en situaciones vulnerables, la salud mental y el apoyo psicosocial, y el desplazamiento causado por desastres.
La función esencial que cumple la gobernanza del riesgo de desastres en un sistema de gestión del riesgo de desastres eficaz también se ha reconocido en ciertos instrumentos internacionales. En efecto, el fortalecimiento de la gobernanza del riesgo de desastres es una de las cuatro prioridades para la acción establecidas en el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres (2015-2030). Sin embargo, el reciente informe titulado Revisión de mitad de período de la aplicación del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres señaló que los avances hacia el fortalecimiento de la gobernanza del riesgo de desastres han sido variados y que persiste la necesidad de fortalecer los marcos jurídicos como cuestión prioritaria[1]. En consecuencia, se ha exhortado a los Estados a que fortalezcan la gobernanza integral del riesgo de desastres y aseguren la implementación de marcos jurídicos y de políticas sólidos en todos los niveles[2].
Teniendo presentes estas conclusiones y el desarrollo de las Directrices, la Federación Internacional se propone utilizar la XXXIV Conferencia Internacional, un foro internacional clave para el diálogo y la reflexión permanentes acerca de los marcos jurídicos y de políticas aplicables a la gestión del riesgo de desastres[3], para la adopción de una resolución en la que se exhorta a fortalecer la preparación jurídica para hacer frente a desastres y emergencias. Además, la resolución propuesta representa una oportunidad para reconocer las nuevas Directrices como una herramienta no vinculante pero importante para este fin, y reafirmar el mandato de la Federación Internacional y de las Sociedades Nacionales en el marco del derecho relativo a desastres, haciendo hincapié en su capacidad y su preparación para ayudar a los Estados a fortalecer sus marcos jurídicos y de políticas.
La resolución propuesta es la continuación de sucesivas resoluciones vinculadas con el derecho relativo a desastres adoptadas por la Conferencia Internacional desde 2007[4]. En ella, se destacan los ámbitos principales para el fortalecimiento de la gobernanza del riesgo de desastres. Entre esos ámbitos figuran la preparación jurídica, los arreglos institucionales relacionados con la gestión del riesgo de desastres, los enfoques innovadores de la gestión del riesgo de desastres y el derecho internacional de las intervenciones en casos de desastre (DIICD). La resolución alienta a los Estados a formular instrumentos integrales relacionados con los desastres, destaca temas específicos que requieren disposiciones jurídicas, de políticas y de planificación más detalladas, y subraya el valor de las Directrices como herramienta de referencia para estas actividades. Asimismo, explica las formas en que los instrumentos nacionales pueden fortalecer los arreglos institucionales para la gestión del riesgo de desastres mediante la promoción de un enfoque inclusivo que abarque la totalidad del Estado y de la sociedad, y la asignación de funciones y responsabilidades a los actores pertinentes en relación con la prevención, la mitigación, la preparación, la anticipación, la respuesta y la recuperación. Por otra parte, la resolución propuesta también invita a los Estados a adoptar enfoques innovadores y proactivos (y no reactivos) de la gestión del riesgo de desastres, en particular, asegurando la adopción de disposiciones jurídicas, de políticas y de planificación sobre temas tales como los sistemas de alarma temprana, la reducción del riesgo de desastres y la recuperación. Reconociendo que numerosos Estados carecen de la preparación jurídica necesaria para las operaciones de respuesta a desastres en gran escala que requieren asistencia internacional, los insta a seguir avanzando en este ámbito utilizando como guía las directrices contenidas en el Derecho internacional de las intervenciones en casos de desastre. Por último, en la resolución propuesta se reconoce la posible elaboración de un nuevo convenio internacional u otro instrumento basado en el documento Proyectos de artículos sobre protección de las personas en caso de desastre, de la Comisión de Derecho Internacional, y se acogen con agrado los esfuerzos de los Estados para proseguir el diálogo sobre este tema.
Si bien los Estados han logrado avances considerables con respecto al fortalecimiento de sus marcos jurídicos y de políticas nacionales sobre la gestión del riesgo de desastres, resulta evidente que aún queda mucho por hacer. La comunidad internacional se reunirá en la XXXIV Conferencia Internacional para abordar cuestiones humanitarias críticas. En esa ocasión, se presentará la propuesta de resolución titulada “Fortalecimiento del marco para la gestión del riesgo de desastres mediante normas jurídicas, políticas y planes integrales relativos a desastres”, cuyo objetivo es movilizar esfuerzos concertados para fomentar la resiliencia y mejorar la seguridad de todas las personas y, en especial, de los grupos en situaciones vulnerables y de aquellos que corren los mayores riesgos de sufrir consecuencias desproporcionadas causadas por situaciones de desastre. Representa una oportunidad para reforzar el discurso, ganar impulso y centrar más la atención en la importancia de fortalecer la preparación jurídica para hacer frente a desastres y emergencias. Llamará la atención de la comunidad internacional acerca de las nuevas Directrices y destacará los ámbitos críticos en los que es necesario seguir fortaleciendo los instrumentos jurídicos. Destacar el mandato de la Federación Internacional y de las Sociedades Nacionales en esta esfera ayudará a asegurar que se encuentren bien posicionadas para brindar el apoyo que se necesita para fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres.
Más información sobre este tema
Sitio web: IFRC – Disaster Law
Directrices para la gobernanza del riesgo de desastres – Fortalecimiento de leyes, políticas y planes para una gestión de riesgo de desastres integral (Versión piloto)
IFRC releases new Guidelines on Disaster Risk Governance
Resolución 4 de la XXX Conferencia Internacional
Resolución 7 de la XXXI Conferencia Internacional
Resolución 6 de la XXXII Conferencia Internacional
Resolución 7 de la XXXIII Conferencia Internacional
[1] Revisión de mitad de período de la aplicación del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030.
[2] Resolución 77/289 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, párr. 26(c).
[3] Resolución 7, XXXI Conferencia Internacional (2011), párr. 18.
[4] Resolución 4, XXX Conferencia Internacional (2007), Resolución 7, XXXI Conferencia Internacional (2011), Resolución 6, XXXII Conferencial Internacional (2015) y Resolución 7, XXXIII Conferencia Internacional (2019).
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