Medidas contra el terrorismo y regímenes de sanciones: efectos para la acción humanitaria basada en principios
Enero 2022
Hilde Sagon – ICRC Brussels
Lucie Laplante – IFRC
En los últimos años, en respuesta a actos terroristas y otras amenazas a la paz y la seguridad internacionales, las organizaciones internacionales y los Estados han elaborado medidas contra el terrorismo y regímenes de sanciones cada vez más sólidos. Su multiplicación y alcance han tenido efectos desfavorables en la acción humanitaria basada en principios: en muchas ocasiones, han impedido que se lleven a cabo las actividades de los organismos humanitarios, incluidos los componentes del Movimiento Internacional y sus socios.
Las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones afectan la acción humanitaria de diversas formas. Por ejemplo, pueden impactar directamente en la capacidad de las organizaciones humanitarias de importar o exportar artículos esenciales para las actividades humanitarias. También pueden tener un efecto paralizador en los gobiernos y los donantes, que están cada vez más reticentes a destinar fondos para actividades humanitarias en contextos afectados por medidas contra el terrorismo o regímenes de sanciones específicos (por ejemplo, Afganistán). Además, numerosos organismos privados que caben dentro de su ámbito de aplicación (bancos, proveedores, aseguradoras, transportistas, etc.) con frecuencia cumplen esas medidas o regímenes “por demás”, es decir que adoptan una interpretación estricta y conservadora de las normas, que suelen ser difíciles de entender o de traducir en la práctica, para protegerse contra cualquier posible infracción. Todas estas medidas dan lugar a una situación en la que cualquier riesgo vinculado a actuar en entornos frágiles o de conflicto se traslada a los organismos humanitarios.
Urge encontrar soluciones que se atengan a los requisitos del derecho internacional humanitario, que respondan a las realidades operacionales y que permitirían una gestión del riesgo compartida entre los gobiernos, los donantes y las organizaciones humanitarias. Las organizaciones internacionales y los Estados pueden adoptar diferentes medidas de protección, que mitigarían los efectos de las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones en la acción humanitaria basada en principios. La medida de mitigación más efectiva son las “exenciones humanitarias” (también llamadas “excepciones humanitarias” o “licencias generales”, en algunos países), que excluyen las actividades realizadas por organizaciones humanitarias imparciales del ámbito de aplicación de las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones.
El enfoque más activo adoptado recientemente por la comunidad humanitaria respecto del impacto negativo de las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones en las actividades humanitarias, y la necesidad de corregirlo, ha comenzado a dar resultados en los planos internacional, regional y nacional. Cada vez más partes interesadas toman en cuenta los efectos que tienen en la acción humanitaria las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones que elaboran o aplican. Por ejemplo, se han añadido expresiones de protección en el texto de resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (res. 2462, 28 de marzo de 2019; res. 2582, 29 de junio de 2021, y res. 2615, 22 de diciembre de 2021). En el plano nacional, hemos visto un uso creciente de las “licencias generales”, que llevan al mismo resultado que las “exenciones humanitarias”, por parte de Estados Unidos en contextos humanitarios clave. Con respecto a las medidas contra el terrorismo, en el plano regional, cabe mencionar la “exención humanitaria” en la directiva de la UE sobre la lucha contra el terrorismo, de marzo de 2017; en el plano nacional, se incorporaron “exenciones humanitarias” en la legislación contra el terrorismo de países como Chad, Filipinas, Australia, Suiza y Reino Unido.
En este marco, los componentes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja con frecuencia han asumido un papel de liderazgo o se han sumado a las iniciativas de sensibilización realizadas por otros organismos en la comunidad humanitaria en general. Cuando participa en esas iniciativas de sensibilización, el punto de partida del Movimiento, tomando en cuenta sus Principios Fundamentales (v., por ejemplo, la resolución 4 de la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, de 1995, en particular, los párrafos dispositivos 4.F y G), es no tomar posición respecto de la legitimidad o la necesidad de los Estados de adoptar medidas contra el terrorismo o los regímenes de sanciones, puesto que se trata de medidas políticas y el Movimiento debe preservar su independencia, imparcialidad y neutralidad.
A veces, las iniciativas de sensibilización han exigido esfuerzos comunes de diferentes componentes del Movimiento. Sin embargo, sigue estando presente el desafío de lograr una mejor coordinación general de los esfuerzos de cooperación, lo que abarca desde el intercambio de información hasta una interpretación común de los conceptos principales y de la terminología de las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones a fin de comprender mejor cómo esas medidas afectan a los diferentes componentes y cómo reunir ejemplos de esos efectos en la práctica. Si cooperamos de mejor manera y coordinamos nuestras iniciativas, podremos tener una voz más contundente al transmitir nuestros mensajes a los responsables de adoptar decisiones y a otras partes interesadas.
Queda un largo camino por recorrer antes de lograr que las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones dejen de tener efectos desfavorables en la acción humanitaria basada en principios, incluido el Movimiento. Los gobiernos y los donantes deben asumir su responsabilidad de garantizar que la acción humanitaria llegue a quienes la necesitan. Como organismos humanitarios, tenemos la responsabilidad de hablar por los más necesitados.
Objetivo general y resultados esperados del seminario práctico
Dado que todos los componentes del Movimiento están afectados por las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones, que pueden atentar contra su capacidad de responder a las personas necesitadas en los países donde realizan actividades, los objetivos de este seminario práctico son los siguientes:
– Presentar el tema de las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones y llegar a una interpretación común de los retos que afrontan los componentes del Movimiento.
– Destacar las iniciativas de cooperación entre los componentes del Movimiento que abordan cuestiones como: definir una modalidad común para reunir ejemplos de efectos de las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones en nuestra acción humanitaria basada en principios; sentar una interpretación común y confeccionar un glosario de los principales conceptos y términos de las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones.
– Hacer un balance de experiencias específicas y exitosas de diálogo con las autoridades respecto de la incorporación, en la redacción de las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones, de expresiones de protección (en particular, “exenciones humanitarias”) con la finalidad de intercambiar mejores prácticas y aprender unos de otros.
– Considerar la oportunidad de formular una declaración del Movimiento sobre las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones para presentar ante el Consejo de Delegados de 2023 (y, eventualmente, también definir sus puntos principales). Esa declaración podría alentar a adoptar un enfoque del Movimiento mejor coordinado sobre el tema, mediante la formulación de una interpretación común y la identificación de medidas futuras adecuadas.
Preguntas principales para considerar en la sesión del seminario práctico
1. ¿Sus actividades humanitarias se han visto afectadas directamente por medidas y/o regímenes de sanciones contra el terrorismo? ¿De qué manera? ¿Qué tipo de medidas han sido más problemáticas? ¿Qué respuesta han dado a estas cuestiones? ¿Han entablado un diálogo con su gobierno sobre cuestiones relacionadas con las medidas contra el terrorismo y las sanciones?
2. ¿Qué medidas se han de adoptar para atender los efectos de las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones? ¿Tienen alguna buena práctica para poner en común? ¿Cuáles son las medidas de mitigación más eficaces para considerar? ¿Cómo consideran y abordan los requisitos relativos a las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones incorporados por los donantes en los acuerdos para el otorgamiento de fondos? ¿Rechazarían algún requisito sobre la base de los Principios Fundamentales del Movimiento? ¿Cuál?
3. ¿Qué enfoque debería adoptar el Movimiento para abordar los potenciales efectos desfavorables de las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones en la acción humanitaria? ¿Preferirían un enfoque más coordinado? ¿Cómo sería ese enfoque y qué papel asignarían a cada componente del Movimiento?
Participación esperada en el seminario práctico
A fin de que la sesión de este seminario práctico sea dinámica y de lograr en la mayor medida posible una interpretación común de todo el Movimiento acerca de las medidas contra el terrorismo y los regímenes de sanciones, los participantes tendrán, idealmente, diferentes experiencias y antecedentes, para poder intercambiar puntos de vista de los ámbitos de actividades operacionales, obtención de fondos, finanzas, diplomacia y derecho. Idealmente, los participantes también harán las gestiones necesarias internamente en sus Sociedades Nacionales para poder intercambiar estos diferentes puntos de vista.
Documentos de referencia para este seminario práctico:
Resolución 4 de la XXVI Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, de 1995, en particular, los párrafos dispositivos 4.F y G.
Capítulo V, “Terrorismo, medidas antiterroristas y DIH” del informe de 2019 sobre “El derecho internacional humanitario y los desafíos de los conflictos armados contemporáneos”, presentado por el CICR a la XXXIII Conferencia Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja.
Declaraciones de interés sobre Afganistán
Robert Mardini: Wellbeing of Afghan people should lie above politics | CICR
Fuentes externas (que no necesariamente reflejan las opiniones y posiciones de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja)
Emanuela-Chiara Gillard, IHL and the humanitarian impact of counterterrorism measures and sanctions: Unintended ill effects of well-intended measures, Chatham House, September 2021 (https://www.chathamhouse.org/2021/09/ihl-and-humanitarian-impact-counterterrorism-measures-and-sanctions)
Norwegian Refugee Council Toolkit for principled humanitarian action: https://www.nrc.no/shorthand/stories/toolkit-for-principled-humanitarian-action/index.html
Katie King, Naz Modirzadeh, Dustin Lewis, Understanding Humanitarian Exemptions: UN Security Council Sanctions and Principled Humanitarian Action, April 2016: https://dash.harvard.edu/bitstream/handle/1/29998395/Understanding_Humanitarian_Exemptions_April_2016.pdf?sequence=1
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