تدابير مكافحة الإرهاب ونُظم الجزاءات وأثرها على العمل الإنساني
مجلس المندوبين لعام 2022
Hilde Sagon – ICRC Brussels
Lucie Laplante – IFRC
وضعت المنظمات الدولية والدول في السنوات الأخيرة، سعياً منها إلى مكافحة الأعمال الإرهابية والتهديدات الأخرى للسلم والأمن الدوليين، تدابير لمكافحة الإرهاب ونُظم جزاءات زادت صرامتها تدريجياً. وقد ترتّب على تعدّدها واتساع نطاقها آثار سلبية على العمل الإنساني القائم على المبادئ، مما أعاق في عدد من المناسبات العمليات التي تنفذها الجهات الفاعلة الإنسانية، ومنها مكونات الحركة الدولية للصليب الأحمر والهلال الأحمر (الحركة) وشركاؤها.
وتلحق تدابير مكافحة الإرهاب ونظم الجزاءات أضرارًاً بالعمل الإنساني بطرق مختلفة. وعلى سبيل المثال، قد تؤثر مباشرةً على قدرة المنظمات الإنسانية على استيراد أو تصدير مواد أساسية للأنشطة الإنسانية. وقد تخلق أيضاً تأثيراً مثبطاً للحكومات والجهات المانحة التي تزداد تردداً في تمويل الأنشطة الإنسانية في سياقات متضررة من تدابير مكافحة الإرهاب أو نظم الجزاءات المحددة (مثل أفغانستان). وبالإضافة إلى ذلك، غالباً ما “تتخلص من المخاطر” جهات فاعلة كثيرة من القطاع الخاص ضمن نطاق برامجها التطبيقية (المصارف، والجهات المورِّدة، وشركات التأمين، وشركات النقل، وغيرها) و”تفرط في الامتثال”، مما يعني أنها تتبنى تفسيراً صارماً ومتحفظاً بشأن القواعد- التي كثيراً ما يصعب فهمها أو ترجمتها عملياً- لحماية أنفسها من أي خرق محتمل. وتؤدي كل هذه الممارسات إلى حالة يُنقل فيها أي خطر مرتبط بالعمل في بيئات هشة أو بيئات نزاعات إلى الجهات الفاعلة الإنسانية.
ويجب إيجاد حلول بصورة عاجلة تتماشى مع مستلزمات القانون الدولي الإنساني، وتستجيب لواقع العمليات، وتسمح بإدارة المخاطر المشتركة بين الحكومات والجهات المانحة والمنظمات الإنسانية. ويمكن أن تعتمد المنظمات الدولية والدول تدابير وقائية مختلفة من شأنها أن تخفف من تأثير تدابير مكافحة الإرهاب والجزاءات على العمل الإنساني القائم على المبادئ. ويبقى التدبير الأكثر فعالية لتخفيف المخاطر هو “الاستثناءات الإنسانية” (يشار إليها أيضاً باسم “الاستثناءات الإنسانية” أو “التراخيص العامة” في بعض البلدان)، التي تستبعد الأنشطة الإنسانية التي تقوم بها المنظمات الإنسانية غير المتحيزة من نطاق تدابير مكافحة الإرهاب ونظم الجزاءات.
وفي الآونة الأخيرة، بدأ النهج الأكثر استباقاً الذي يتبعه مجتمع العمل الإنساني فيما يتعلق بالأثر السلبي لتدابير مكافحة الإرهاب ونظم الجزاءات على الأنشطة الإنسانية- والحاجة إلى معالجته- يؤتي ثماره على المستويات الدولية والإقليمية والمحلية. وتراعي المزيد من الجهات الصاحبة المصلحة التأثير على العمل الإنساني نتيجة تدابير مكافحة الإرهاب ونظم الجزاءات التي تصممها و/أو تنفيذها. وعلى سبيل المثال، أُضيفت لغة وقائية في قرارات مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة (مثل قرار مجلس الأمن 2462 (28 آذار/مارس 2019) وقرار مجلس الأمن 2582 (29 حزيران/يونيو 2021) وقرار مجلس الأمن 2615 (22 كانون الأول/ديسمبر 2021)). وعلى الصعيد الوطني، شهدنا استخداماً متزايداً “للتراخيص العامة”- التي تؤدي إلى نفس النتيجة مثل “الاستثناءات الإنسانية”- من جانب الولايات المتحدة في السياقات الإنسانية الرئيسية. وفيما يتعلق بتدابير مكافحة الإرهاب، على المستوى الإقليمي، هناك “استثناء إنساني” في توجيه الاتحاد الأوروبي بشأن مكافحة الإرهاب الصادر في آذار/مارس 2017. أما على المستوى الوطني فقد أُدرجت “الإستثناءات الإنسانية” في التشريعات الوطنية لمكافحة الإرهاب في بلدان مثل تشاد والفلبين وأستراليا وسويسرا والمملكة المتحدة.
وفي إطار هذه الجهود المبذولة، غالباً ما تولت مكونات الحركة الدولية للصليب الأحمر والهلال الأحمر زمام المبادرة أو انضمت إلى جهود المناصرة التي يبذلها الآخرون داخل المجتمع الإنساني الأوسع نطاقاً. وتبقى نقطة البداية الأولى التي تتبناها الحركة عند المشاركة في أنشطة مناصرة مماثلة، مع مراعاة المبادئ الأساسية للحركة (انظر على سبيل المثال القرار 4 الصادر عن المؤتمر الدولي السادس والعشرين للصليب الأحمر والهلال الأحمر لعام 1995، وتحديداً الفقرتان 4(واو) و4(زاي) من منطوق القرار) أنها لا تتخذ موقفاً بشأن شرعية أو لزوم أن تتبنى الدول تدابير مكافحة الإرهاب أو نظم الجزاءات؛ لأنها تدابير سياسية، ولأنه يجب صون استقلالية الحركة وعدم تحيزها وحيادها.
وفي بعض الأحيان، تضمنت جهود المناصرة جهوداً مشتركة بين مختلف مكونات الحركة. ومع ذلك، لا تزال هناك تحديات أمام التنسيق العام الأفضل لجهود التعاون، بدءاً من تبادل المعلومات، إلى وجود فهم مشترك بشأن المفاهيم الأساسية والمصطلحات المتعلقة بمكافحة الإرهاب والجزاءات، وإلى تحسين فهم الطريقة التي تؤثر بها هذه التدابير على مختلف مكونات الحركة وأفضل السبل لجمع أمثلة على هذا التأثير بفعالية. ويمكن أن يجعل التعاون المحسَّن والجهود المنسقة صوتناً مسموعاً أكثر عند إيصال رسائلنا إلى صانعي القرار وغيرهم من أصحاب المصلحة المعنيين.
ولا يزال الطريق طويلاً قبل التأكد من أن تدابير مكافحة الإرهاب ونظم الجزاءات لا تؤثر سلباً على العمل الإنساني القائم على المبادئ، بما في ذلك عمل الحركة وضرورة أن تتحمل الحكومات والجهات المانحة مسؤوليتها لضمان إمكانية بلوغ العمل الإنساني المحتاجين. وبصفتنا جهة فاعلة في المجال الإنساني، تقع على عاتقنا مسؤولية التحدث نيابة عن الأشخاص الذين هم في أمس الحاجة إليها.
الهدف العام والنتائج المتوقعة من حلقة العمل
نظراً إلى أن جميع مكونات الحركة تتأثر بتدابير مكافحة الإرهاب ونظم الجزاءات، وهو أمر قد يضرّ بقدرتها على تلبية الأشخاص المحتاجين في البلدان التي تعمل فيها، فإن حلقة العمل تهدف إلى ما يلي:
– تقديم موضوع تدابير مكافحة الإرهاب والجزاءات وضمان فهم مشترك أساسي للتحديات التي تواجهها مكونات الحركة؛
– تسليط الضوء على مبادرات التعاون بين مكونات الحركة التي تعالج مسائل من قبيل اعتماد نهج مشترك لجمع أمثلة على تأثير تدابير مكافحة الإرهاب والجزاءات على عملنا الإنساني القائم على المبادئ، والتحلي بفهم مشترك ومسرد بشأن المفاهيم والمصطلحات الأكثر صلة بمكافحة الإرهاب والجزاءات؛
– تقييم التجارب المحددة والناجحة في مجال المشاركة مع السلطات لإدخال لغة وقائية (خاصة “الاستثناءات الإنسانية”) في تدابير مكافحة الإرهاب والجزاءات تبادل أفضل الممارسات والتعلم من بعضنا البعض؛
– النظر في مدى ملاءمة (وربما تحديد معالم) بيان الحركة بشأن تدابير مكافحة الإرهاب ونظم الجزاءات التي ستُعَدّ لدورة مجلس المندوبين في عام 2023. ويمكن أن يشجع هذا البيان نهجاً أكثر تنسيقاً للحركة بشأن الموضوع من خلال تحديد فهم مشترك وتحديد السبل المناسبة للمضي قدماً.
الأسئلة الرئيسية التي ستُراعى في جلسة حلقة العمل
هل تأثرت أنشطتكم الإنسانية بشكل مباشر بتدابير مكافحة الإرهاب و/أو نظم الجزاءات؟ وإلى أي مدى؟ وأي نوع من التدابير كان الأكثر إشكالية؟ وكيف واجهتم هذه المشاكل؟ وهل تواصلتم مع حكومتكم بشأن المشاكل المتعلقة بمكافحة الإرهاب والجزاءات؟
ما هي الخطوات التي يتعين اتخاذها من أجل معالجة أثر تدابير مكافحة الإرهاب ونظم الجزاءات؟ وهل من ممارسات جيّدة يمكنكم تقاسمها مع الآخرين؟ وما هي في رأيكم أكثر تدابير التخفيف فعالية التي يتعين النظر فيها؟ وما هي آراؤكم ونهجكم فيما يخص متطلبات الجهات المانحة المتعلقة بمكافحة الإرهاب والجزاءات في اتفاقات التمويل؟ وهل من متطلبات قد ترفضونها على أساس المبادئ الأساسية للحركة؟
ما هو النهج الذي ينبغي أن تتخذه الحركة من أجل التعامل مع الآثار السلبية المحتملة على العمل الإنساني نتيجة مكافحة الإرهاب ونظم الجزاءات؟ هل تفضلون اتباع نهج أكثر تنسيقاً؟ ماذا يمكن أن تكون معالمه والدور المنوط بكل مكون من مكونات الحركة؟
المشاركة المتوقعة في حلقة العمل
لجعل جلسة حلقة العمل هذه حيةً، ولزيادة الفهم المشترك المتعلقة بتأثير تدابير مكافحة الإرهاب والجزاءات قدر الإمكان داخل الحركة، سيكون المشاركون في هذه الجلسة بصورة مثالية ذوي خلفيات مختلفة لصون تبادل وجهات النظر المتعلقة بالمسائل التشغيلية والمالية والدبلوماسية والقانونية وجمع الأموال. ومن الناحية المثالية، سينسق المشاركون أيضاً على الصعيد الداخلي ضمن جمعياتهم الوطنية كي يتمكنوا من تبادل مختلف وجهات النظر هذه.
:الوثائق الداعمة لحلقة العمل هذه
القرار 4 الصادر عن المؤتمر الدولي السادس والعشرين للصليب الأحمر والهلال الأحمر لعام 1995، وتحديداً الفقرتان 4(واو) و4(زاي) من منطوق القرار.
الفصل الخامس، “الإرهاب وتدابير مكافحة الإرهاب والقانون الدولي الإنساني” من تقرير القانون الإنساني الدولي وتحديات النزاعات المسلحة المعاصرة لعام 2019، الذي قدمته اللجنة الدولية إلى المؤتمر الدولي الثالث والثلاثين للصليب الأحمر والهلال الأحمر
بيانات المصالح بشأن أفغانستان
روبير مارديني: يجب إعلاء مصلحة الشعب الأفغاني فوق أي اعتبارات سياسية
مصادر خارجية (لا تعكس بالضرورة وجهات نظر الصليب الأحمر والهلال الأحمر ومواقفها)
Emanuela-Chiara Gillard, IHL and the humanitarian impact of counterterrorism measures and sanctions: Unintended ill effects of well-intended measures, Chatham House, September 2021 (https://www.chathamhouse.org/2021/09/ihl-and-humanitarian-impact-counterterrorism-measures-and-sanctions)
Norwegian Refugee Council Toolkit for principled humanitarian action: https://www.nrc.no/shorthand/stories/toolkit-for-principled-humanitarian-action/index.html
Katie King, Naz Modirzadeh, Dustin Lewis, Understanding Humanitarian Exemptions: UN Security Council Sanctions and Principled Humanitarian Action, April 2016: https://dash.harvard.edu/bitstream/handle/1/29998395/Understanding_Humanitarian_Exemptions_April_2016.pdf?sequence=1
The International Committee of the Red Cross, the International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, and the Standing Commission of the Red Cross and Red Crescent, in its function as Trustee of the International Conference of the Red Cross and Red Crescent (the Conference), cannot be held responsible or liable in any manner for any user-generated content or posts on this Database. In the event that the Website team considers any post or content to be incompatible with the Fundamental Principles of the International Red Cross and Red Crescent Movement and/or with the objectives of the Conference, it reserves the right to remove such content.